[산림청] 산촌입지 유형화에 따른 사업정책 추진방향

과제명: 산촌입지 유형화에 따른 사업정책 추진방향

기간: 2024.05. - 2024.12.

지원기관: 산림청

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1. 연구 배경 및 목적

◯ 산촌의 개념은 시대적인 여건에 따라 점차 변화되어 왔음. 1990년대 초 산촌진흥을 위한 정책 수립 필요성이 제기됨에 따라 법적 정의가 제정됨

- 법적으로 산촌은 「산림기본법」에 의해 행정구역 면적 대비 산림면적 및 경지면적의 비율과 인구밀도를 토대로 정의되고 있음

 

◯ 산림청은 1995년 ‘산촌개발사업’을 시작으로 정책적 지원을 지속하고 있음. 1995년 당시 오지개발사업의 일환으로 산촌정책이 추진되었으며, 이후 산촌진흥기본계획 수립을 통해 지원방식을 발전시켜 왔음

- 1994년 UR 이후 산림·산지·산촌 대책이 마련되었으며, 1995년 산촌개발 시범사업이 추진되기 시작함. 이후 산촌 실태조사를 바탕으로 2001년 산촌진흥사업의 법적 근거가 마련됨. 이를 토대로 2003년 전국 산촌기초조사가 시행되기 시작하였으며, 2005년 산촌진흥지역 지정 및 고시, 2008년 ‘1차 산촌진흥기본계획’ 발표가 순차적으로 진행됨

 

◯ 그럼에도 불구하고 2023년 기준 산촌의 90.3%가 소멸 고위험 지역으로 분류되는 등, 산촌은 지속적인 인구감소 및 고령화 문제에 직면하고 있음. 이는 산촌정책의 새로운 방향성 모색이 필요함을 방증함

- 행정안전부가 발표한 인구감소지역 시·군 중 89개소 중 75개소가 산촌에 해당함. 2023년 기준 산촌 인구는 약 135만 명으로, 우리나라 인구의 2.6%를 차지하고 있음. 이는 국토 면적의 0.54%를 차지하는 대전광역시 인구보다 적은 수준임(국립산림과학원, 2024)

 

◯ 더욱이 최근 산림행정 사무 및 재정 이양이 강화되고 있으며, 지역발전계획과의 융합을 통해 지역임업 시스템을 구축하기 위한 제도적 기반 마련이 요구되고 있음(한국농촌경제연구원. 2023; 김주연 외, 2024). 산촌정책의 효율성과 지속성을 증진하기 위해서는, 이와 같은 변화에 발맞춰 산촌에 대한 관점과 제도적 기반의 전환이 요구됨

- 지역임업 시스템을 실현하는 공간적 범위로서 기초 지자체 단위의 접근 필요성이 제시됨. 또한 지역임업 시스템의 활성화를 위해 시·군산림종합계획과 같은 제도적 기반 마련 필요성이 대두됨

- ‘지역임업’은 지역의 고유한 네트워크를 기반으로 임업 경영주체가 지역사회에 기여할 수 있는 방향으로 경제활동을 지속하고 확장할 수 있는 추진력을 갖는 것으로 정의됨. ‘지역임업 시스템’은 다양한 지역임업의 조직화를 통해 지역 내 다양한 이해관계자가 거버넌스를 형성해 중앙정부로부터 위임받은 산림경영에 대한 권한을 체계적으로 이행함으로써 지역의 생태, 사회, 경제적 지속가능성을 증진하고 자치성을 강화하는 것으로 정의됨

 

◯ 산촌에 대한 관점을 오지, 과소지역에서 지역임업 시스템 정착을 선도하는 공간으로 전환함으로써, 정책의 효율성 및 지속성 증진을 도모할 수 있을 것으로 사료됨. 이와 같은 관점 전환을 뒷받침하기 위해 단위의 단기적, 단일적 사업 지원에서 나아가, 지역임업 시스템 실현 단위인 기초 지자체가 중심이 될 수 있도록 제도개선이 필요함

- 현재 산촌정책은 산촌의 법적 정의 하에 읍·면 단위에서 독자적으로 이루어지고 있어, 지자체 단위의 발전계획과 융합해 정책 효과의 확장성을 기대하기에는 어려움이 있음

 

◯ 한편, 산촌정책의 효율성을 높이기 위해 유형 구분을 통해 전략적으로 정책을 지원하고자 선행연구가 수행된 바 있음. 산촌의 법적 정의에 기반하여 읍·면 단위로 입지 및 경관 특성을 기준 삼아 유형이 도출됨(손철호 외, 1997; 고아랑 외, 2020; 박소희 외, 2023)

- 농·산·어촌 전반에 걸쳐 유형 분류에 관한 연구는 지역의 특성과 여건에 알맞은 정책적 지원 방향을 모색하기 위한 기반자료의 역할을 하고 있음

 

◯ 산촌에 대한 관점 및 제도개선의 동력을 마련할 수 있도록 산촌 유형 분류 또한 단위와 기준에서 변화가 필요한 시점임

- 산촌의 입지적 특성뿐 아니라 산림자원 등의 유형 자산과 각 지역이 보유한 인적자원, 사회자본과 같은 무형 자산을 결합하여 지속가능한 산촌 발전을 도모할 수 있음(장주연, 2015)

 

◯ 연구 목적

- 변화하는 산촌에 대한 관점과 정책 방향성에 발맞춰 기존의 유형 분류 단위 및 기준을 보완하고자 함

- 유형별 산촌의 특성을 유연하게 반영할 수 있는 국가정책 추진 방향 및 실행방안을 제시하고자 함. 이를 통해 정책사업의 지속성 및 효과성 극대화에 기여하고자 함

- 나아가 산촌 및 관련 제도의 단계적 개선방안 제시를 통해 산촌정책 활성화를 도모하고자 함

 

2. 연구 방법 및 체계

◯  산촌 관련 법제도 현황분석 및 국내외 사례분석

- (산촌 관련 법제도 현황분석) 산촌 관련 법률과 이를 기반으로 한 산촌진흥기본계획 분석. 이를 통해 향후 산촌정책의 방향성 및 개선방안 모색

- (농산촌 지원에 관한 법제도 사례분석) 일본 농산촌 지원 관련 법률 분석, 농림부 및 해수부 농어촌 지원 법률 및 정책 사례분석

- (지역활성화 정책 및 실행전략 사례분석) 지역주도 농촌개발 정책 프로그램인 EU의 ‘LEADER’ 사례분석, 지역 전반에 대한 종합계획 수립 및 실행전략을 지원한 문화체육관광부의 ‘문화도시’ 사례분석, 국가 차원의 보호구역에 인접한 지역사회 활성화 정책인 국립공원공단의 ‘명품마을’ 사례분석

 

◯  산촌 유형 분류

- (산촌 유형 및 정책사업 관련 선행연구 검토) 산촌 유형 분류 선행연구 검토 및 현황분석을 바탕으로 산촌의 입지, 산림자원, 사회경제적 특성을 반영할 수 있도록 유형 분류 기준 보완

- (산촌 유형 분류) 계층적 군집분석을 통한 산촌 유형 분류 및 판별분석을 통한 주요 변수 도출

 

◯  산촌 유형에 따른 정책사업 연계

- (산촌 유형별 정책사업 연계) 산촌 유형별 정책 추진 방향 및 기 산림·임업·산촌 정책 연계

- (산촌 유형을 바탕으로 한 정책 패키지사업 추진 방안) 산촌 유형을 유연하게 반영하고 지자체 발전계획과 연계성을 확보할 수 있는 정책사업으로서, ‘산촌정책 패키지사업’ 추진 방안 제시. 나아가 이에 대한 지자체 담당자 의견수렴

 

◯  숲경영체험림 위생 및 안전관리 체계 구축

- (타 부처 사례 검토) 숲경영체험림과 유사한 타 부처 사례 검토

- (숲경영체험림 위생 및 안전관리 체계 구축 및 지침 마련) 사례검토 및 자문의견을 기반으로 한 지침 마련

그림 1. 연구 체계도

 

3. 연구 결과

◯  (국내외 사례분석) 법제도 현황 진단 및 국내외 사례분석을 바탕으로 전문가 자문의견을 종합하여 국가 산촌관련 법제도 단계별 발전 방안에 대해 도출함. 산촌 제도 패러다임 전환 필요성 제기를 기반으로 법적, 정책적, 조직적 현황진단 결과에 따른 단계별 제도개선 방안을 제안함

- 산림의 다원적 기능을 고려하고 지역단위 접근을 강화함으로써 지속가능한 산림경영 실현 단계로의 발전이 촉구되는 가운데, ’지역임업 시스템‘ 구축 필요성이 대두됨. 특히 국가 차원의 지방분권에 대한 움직임이 확산됨에 따라, 산림분야 또한 기초 지자체 단위 접근에 대한 논의가 강화되고 있음

- 이처럼 국가 산림경영 패러다임 전환이 이루어지고 있는 가운데, 산촌 제도 또한 변화가 요구되는 시점임. 이를 위해서는 산촌의 역할 정립을 바탕으로 향후 산촌 제도개선 방향성에 대한 구상이 필요함

- 지역임업 실현의 기본 단위인 시⸱군의 역할을 강화함으로써, 지역발전계획과의 융합을 도모할 수 있는 산촌 제도개선 방향이 설정될 필요가 있음. 이와 같은 방향성 하에 본 연구에서는 ‘산촌 활성화 기반 구축기’, ‘산촌 활성화 실현기’로 구분하여 단계별 제도개선 방안을 도출함

- 법적으로는 산촌정책의 확장성을 확보하고, 정책 변동성을 낮추고자 법적 정의 개선이 요구됨. 일본의 산촌 법적 정의와 국내 전문가들 간 합의를 거쳐 본 연구에서는 총 두 가지 방향의 정의 개선을 제안함

현재	변경(안)
1. 행정구역면적에 대한 산림면적의 비율이 70% 이상일 것 2. 인구밀도가 전국 읍ㆍ면의 평균 이하(106명/㎢)일 것 3. 행정구역면적에 대한 경지면적의 비율이 전국 읍ㆍ면의 평균 이하(19.7%)일 것	개선방안 1	1.행정구역면적에 대한 산림면적의 비율이 70% 이상일 것
	개선방안 2	1.행정구역면적에 대한 산림면적의 비율이 70% 이상일 것 2.인구밀도가 전국 읍ㆍ면의 평균 이하(106명/㎢)일 것 * 산촌기초조사에 발맞추어 10년마다 산촌에 해당하는 읍ㆍ면을 고시하도록 함

 

- 정책적 접근으로는 농림부와의 협력을 강화하는 방향과 산림청이 보다 주도적으로 역할을 수행할 수 있는 방향으로 구분하여 발전 방안을 제시함

- 조직적 차원에서는 산촌정책 집행 역량을 강화할 수 있는 중앙정부(산림청), 지자체 단위의 인적자원 확충을 중심으로 개선방안을 제안함

 

◯  (산촌 유형 분류) 산촌의 기능에 따른 유형 분류를 실시하여‘산림경영특화형’, ‘임산업중심형’, ‘산림휴양치유형’, ‘귀산촌정착형’의 4가지 유형을 도출함

- (분석 대상) 2024년 기준 산촌(읍·면)을 포함한 시·군 108개 중 광역시 내에 위치한 군을 제외한 103개 기초 지자체

- (분석 방법) 계층적 군집분석(Hierarchical Clustering Analysis)을 적용해 유형 분류에 적합한 군집 수를 4개로 도출함. 이후 판별분석(Discriminant Analysis)을 통해 군집분석 시 주요하게 작용한 변수를 파악함

- (변수) 지자체의 입지, 산림자원, 사회경제적 특성을 기준으로 변수를 설정하여 계층적 군집분석을 실시하였음. 이후 판별분석을 통해 군집 분류에 주요하게 작용한 변수를 도출함

- (분석 결과) 4개 군집에 포함되는 시·군 및 각 군집의 변수별 평균은 아래와 같으며, 분류 정확도는 93.2%로 나타남. 주요 변수의 평균을 토대로 군집별 특징을 도출하고 이를 기반으로 특화할 수 있는 산촌 기능을 파악해 최종 유형을 도출함

그림 2. 계층적 군집분석 결과

 

그림 3. 각 군집의 변수별 평균

 

그림 4. 산촌 유형 분류 과정 도식화

 

◯  (산촌 유형에 따른 정책사업 연계 및 추진 방안) 앞서 도출한 유형을 바탕으로 지자체 단위의 산촌 활성화 계획 마련을 기반으로 지역별 특화 사업과 이를 뒷받침할 수 있는‘산촌정책 패키지사업’을 제안함

- 이와 같은 산촌에 대한 관점 전환 및 지자체 중심의 정책 활성화를 도모하기 위해서는 지자체의 공감대 형성이 필수적임. 지자체 담당자 설문조사 결과 지역에 따라 산촌 정책 수행 의지에 편차가 있는 것으로 확인됨. 또한 본 연구에서 도출한 유형과 지자체의 수요 간 간극이 존재하였는데, 이는 지자체에서 요구하는 산촌의 기능이 점차 산림자원을 활용해 고부가가치를 창출하는 방향으로 변화하고 있음을 의미함

 

◯  (숲경영체험림 위생 및 안전관리 체계 및 지침) 숲경영체험림은 산림복지서비스 이용수요 대응 및 지속가능한 임업에 기여하는 임업인의 소득구조 개선과 육성을 위해 임업경영과 산림휴양, 체험관광, 숙박 등의 산림문화·휴양 서비스를 제공하기 위해 도입한 시설임. 본 연구에서는 유사 시설의 위생 및 안전관리 체계 검토를 통해 체계 구축에 필요한 항목을 도출하고 도출된 항목을 바탕으로 숲경영체험림 위생 및 안전관리 지침을 마련하여 관련 체계를 구축함

 

4. 결론 및 제언

◯  지역임업 시스템 구축 필요성 대두와 산림 생태계서비스에 대한 수요 변화에 따라, 산촌에 대한 관점을 전환할 필요가 있음. 산촌이 지역임업 선도 공간으로 자리매김하기 위해서는 기초 지자체 중심의 산촌 제도 패러다임 전환이 요구됨. 본 연구는 변화하는 산촌의 역할과 기능 발현을 지원할 수 있도록 단계적 제도개선 방안을 도출함

- 다차원분석모형을 토대로 제도 현황을 검토하였으며 전문가 자문을 종합해 법적, 정책적, 조직적 차원에서 진단함. 나아가 국내외 사례분석, 전문가 자문을 통해 단계적 개선방안을 제시함

 

◯  산촌정책 추진의 전략적 도구로서, 지자체의 관심과 참여를 제고하기 위해 산촌 기능에 따른 유형 분류를 실시함. 분류 결과 ‘산림경영특화형’, ‘임산업중심형’, ‘산림휴양치유형’, ‘귀산촌정착형’의 4가지 유형이 도출됨

- 산촌의 입지, 산림자원, 사회경제적 현황을 기준으로 변수를 설정하였으며, 계층적 군집분석을 통해 적합한 군집을 도출함. 이후 판별분석을 통해 군집 분류에 주요하게 작용한 변수를 추출함. ‘국유림 비율’, ‘사유림 비율’, ‘귀산촌 인구’, ‘인구’ 등이 주요한 변수로 도출됨. 주요 변수를 기반으로 군집별 특징을 파악하여, 산촌의 4가지 주요 기능과 연계한 유형을 도출함. 나아가 산촌의 유형 분류와 기능과의 연계를 도모함

 

◯  유형과 정책사업 간 연계성을 강화하고자, 산림청에서 2023⸱2024년 추진한 산림⸱임업⸱산촌정책을 검토하고 유형에 따라 분류함. 이를 통해 유형별 활용 가능한 정책사업을 파악함

- 현존하는 산림청 정책사업을 산촌역량 및 특성을 강화할 수 있는 기반 구축의 역할을 하여, 유형에 구애받지 않고 활용 가능한 사업과 유형별 특화에 유리한 사업으로 구분함 산촌역량 강화를 위한 기반사업이 현재 유형별 특화 가능 사업과 연계되지 않아 정책사업 이후 산촌의 자생구조 마련에 한계가 있으며, 따라서 전반적인 산촌 역량 강화를 기반으로 유형별 특화 지원이 이루어질 필요가 있음. 유형별 특화사업으로 연계 가능한 산림청의 정책사업이 존재하나, 동일한 내용의 정책사업을 투입하는 구조에서 나아가 지역에서 지역성을 반영해 직접 다양한 콘텐츠를 구상하고 운영하는 방향으로 발전할 필요가 있음. 또한 지방소멸 위기에 대응할 수 있도록 귀산촌인 지원에 관한 제도적 기반을 충분히 마련할 필요가 있음

 

◯  단일 정책사업 연계에서 나아가, 유형을 유연하게 반영하고 기초 지자체의 역할을 강화할 수 있도록 본 연구는 ‘산촌정책 패키지사업’에 대한 기본 구상을 마련함

- 이는 기초 지자체가 중심이 되어 지역의 특징과 수요에 알맞게 유형을 선택하고, 유형별 특화사업 및 공통사업 지원을 중장기적으로 지원하는 사업임

 

◯  본 연구는 산촌 제도 패러다임 전환과 이를 실현할 수 있는 단계적 제도 개선방안을 지역현장, 학계, 행정 전문가 간 합의를 통해 도출했다는 점에서 의의가 있음

- 특히 산촌 제도 현황 진단 및 국내외 사례분석을 기반으로 「산림기본법」 상 산촌 정의 개정의 기틀을 마련함. 산촌의 법적 정의 개정은 본 연구에서 도출한 정책적, 조직적 개선의 단초가 될 수 있을 것으로 사료됨

◯  또한 산촌 유형 분류 단위를 실질적인 정책사업 추진의 행정 주체인 기초 지자체로 설정함. 이를 통해 향후 정책 연계 강화를 위한 기반을 마련함. 나아가 유형을 반영할 수 있는 구체적인 신규 정책사업(‘산촌정책 패키지사업’)을 제안함

- 각 지역의 특성을 유연하게 반영할 수 있는 국가정책 추진 방향을 마련하여, 진정한 지속가능한 산촌 발전에 기여할 수 있을 것으로 판단됨

 

◯  이와 같은 기대효과에도 불구하고 본 연구는 산촌 유형 분류 시 변수설정, 군집별 특징 도출에 한계가 존재함. 연구의 한계점을 극복하고, 무엇보다 본 연구에서 도출한 산촌 제도의 단계적 개선방안을 구체화할 수 있는 후속 연구가 요구됨

- 본 연구에서 설정한 유형 분류 변수는 산촌의 입지, 산림자원, 사회경제적 요소를 판단할 수 있는 기초적인 요소로 볼 수 있음. 이를 기반으로 임도, 임산물 생산량 등 산림⸱임업 관련 변수뿐 아니라, 다양한 지역자원 관련 변수를 추가함으로써 보다 섬세한 유형분류가 가능할 것으로 사료됨. 이를 위해서는 현재 읍⸱면 단위로 이루어지고 있는 산촌기초조사를 시⸱군단위로 확장하여 기반 데이터를 확보할 필요가 있음

- 또한 군집의 특징을 도출하기 위해 주요 변수의 군집별 평균을 비교함. 한 군집에 포함되는 모든 지자체의 현황과 지역적 맥락이 평균으로 설명되기에는 어려움이 있다는 한계점이 있음. 이에 본 연구에서 분류된 지자체의 유형을 고정하여 정책을 지원할 경우 지역 수요와 차이가 존재할 가능성이 있음

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연구책임자: 이희라(건국대학교 산림조경학과 교수)

공동연구원: 김재현(건국대학교 산림조경학과 교수)

연구원: 김주연, 김동희(건국대학교 산림조경학과)

연구보조원: 곽지은, 이수연, 김성민(건국대학교 산림조경학과)

 

관련 문의: 건국대학교 산림사회학연구실 02-450-3735